劳动教养制度的改革出路
刘中发
【全文】
从稳定政治需要到满足治安需要，独具中国特色的劳动教养制度已走过四十多年的风雨历程。长期的实践证明，这项制度有其存在的价值基础。但由于立法规定的粗疏，尤其是程序规范的缺损，劳动教养制度在实施中也存在诸多问题，其合法性、合理性和正当性不断受到质疑。随着我国加入WTO步伐的临近以及批准国际人权两公约时刻的到来，劳动教养制度的前途命运遇到了更为严峻的挑战，其存废之争也演进到白热化程度。有学者称，劳动教养是我国刑事法制的一个“黑洞”，这个“黑洞”的存在足以使我们在整个刑事法治方面的努力化为乌有。在“警察国”向“法治国”迈进的今天，如何改革劳动教养制度日益成为众目关注的焦点。围绕劳动教养制度的改革，提出的方案有多种：有建议通过强化劳动教养委员会的职能，加强劳动教养委员会的法制建设来改造劳动教养制度；有建议取消名存实亡的劳动教养委员会，保留劳动教养的行政处罚性质，通过完善劳动教养法治建设协调其与治安处罚和刑罚的关系；有建议在目前的《
治安管理处罚条例》的基础上制定一部“治安法”，将劳动教养作为一种最高的治安行政处罚纳入其中；有建议参照国外的保安处分措施，建立具有中国特色的保安处分制度，将劳动教养置于其中；有建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中，以消除劳动教养和部分刑罚方法在理论和实际运作中的冲突。上述不同意见，涉及到对我国法律制度和其他一系列重大问题的不同认识以及各种重大价值的平衡和取舍。如对劳动教养制度及其与治安处罚和刑罚的关系、作用如何认识；我国的法律制裁体系及其各个层次如何设置为好；国家行政权与国家司法权的界限如何划分及其相互之间的关系；行政机关有没有权力或者有多大权力来决定限制或剥夺公民的人身自由；如何看待国外
刑法中的保安处分及其对我国的借鉴作用；如何处理合理与合法，功利与公正，国权与人权的关系，等等。 本文在述评上述几种方案的基础上，对劳动教养制度的改革陈一孔之见。
一、当前的改革方案及其立论基础
当前，对于劳动教养制度的改革，从总体上看可分为两大模式：行政模式和刑事模式。在行政模式中，又有两种代表性方案。第一种改革方案是：主张通过强化劳动教养委员会的职能，加强劳动教养委员会的法制建设来完善劳动教养制度。其基本设想是：改革现行劳动教养委员会制度，使之成为拥有基本设施、专职人员和实质权限的法定审批机构；以职能的分离来确保审批权的中立性；借鉴国外司法审查的理念，给审批权的行使加上一些检验合法性的砝码；审批程序应贯彻相对人参与原则和程序公正原则；规定合理有效的救济机制，赋予当事人依《
行政复议法》申请行政复议，依《
行政诉讼法》提起行政诉讼，依《
国家赔偿法》申请错案赔偿的权利。这种方案的主要论据是：首先，劳动教养的性质和法律地位决定，劳动教养既不能采用治安处罚的一般程序，也不能采用烦琐的司法程序，而应当维持以劳动教养委员会为核心的现行适用程序；其次，现行适用程序中出现的问题主要是立法中缺乏具体规范，执法中规避甚至违背法律的结果，需要通过强化劳动教养委员会的职能加以解决，没有必要因噎废食，简单盲目地讨论“存”与“废”；第三，任何事物的发展与完善都要一个过程，劳动教养适用程序也不例外。劳动教养工作的历史经验证明，现行适用程序基本上是合理的、有效的，完全可以通过实践的发展而不断完善；最后，走加强劳动教养委员会制度建设之路，可以最大限度地保证劳动教养处罚的公正性和合理性，使劳动教养处罚的适用程序有别于我国法律处罚体系中的其他任何性质的处罚，既可排除一般行政程序的专断性，体现出法律的公平与合理，又可避免刑事司法程序的烦琐性，有利于提高执法效率。 第二种改革方案是，主张根据
行政处罚法的规定，设定以公安机关为主体的劳教案件管辖和适用程序。其基本设想是：由公安机关通过行政听证程序作出劳教决定，当事人如果不服，可以向法院提出申请，由法院裁决是否劳动教养；或者由公安机关在劳教决定书中规定一个起诉期，在起诉期内，当事人放弃诉权，裁决自然生效。该种方案的立论依据是：第一，劳动教养委员会是一个虚设机构，不具有执法主体资格，在实践中它早已把劳动教养审批权委托给公安机关，管理权委托给司法行政机关，自身没有存续的必要；第二，劳动教养限制人身自由的行政处罚属性决定了其审批权只能由公安机关行使；第三，在几十年的劳动教养审批实践中，公安机关积累了丰富的经验，办理劳动教养案件轻车熟路，得心应手。至于劳动教养审批工作中存在的问题可以通过自身的内部监督和司法机关的外部监督加以解决；第四，处理治安问题贵在迅速。公安机关行使劳动教养审批权手续简单，方式灵活；第五，西方许多国家处理类似案件的法庭模式，在司法实践中弊端丛生。 现阶段，面对大量涌现的犯罪浪潮和法院讼累的压力，正通过非犯罪化与非刑罚化等方式予以排解（如有些国家通过“行政
刑法”来管辖这类案件；有些国家采用“治安法官”来审理这类案件）。在我国，目前法院也面临着负担过重的问题，而随着劳动教养对象的扩大，全国每年可能有20多万违法犯罪之人需要劳动教养，如果将劳动教养决定权移交给法院，必将使法院系统不堪重负；最后，由于各国社会制度不同，司法制度有别，因此，不能把劳动教养与国外有关制度作简单类比或对其盲目效仿。我国“议行合一”的政体性质，决定了行政机关具有一定的行政立法权与行政司法权，劳动教养适用程序正是这种特殊性的集中反映。更何况，与司法权的行政化一样，行政权的司法化作为一种潮流正日益渗透到行政管理的诸多领域。
