论公民的行政知情权以及政府公开
赵佳
【全文】
随着人类社会的进步，民主与法治的观念日趋深入人心。在这样的大背景下，再加上各种利益的趋动，越来越多的人开始意识到掌握一定的信息（资讯）具有重大的意义。知情权作为一种权利，便是“以简约明了的形式及时地表达了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识。” 而作为现代社会中信息资源的最大拥有者——政府，自然也就成为公民信息索取的主要对象；与此同时，各国政治丑闻的曝光，也使人们越来越认识到“阳光是最好的防腐剂”，于是，政务公开也就成为各国政治体制改革的主要目标之一。这样，如何保障公民的知情权并督促政府实行政务公开，便成为各国法学家和政治学家们所共同关心的话题。
然而，政府公开决不仅仅是一种宣传性的政治口号，在其背后有丰富的理论依据及缘由需要我们去探索。比如：政府为什么必然负有公开的义务？这种义务是消极的，还是同时也具有积极性？与政府公开相对应的公民的知情权的界限在什么地方？本文便是基于以上考虑，拟从公民的行政知情权 谈起，然后再对知情权与政府公开之间的关系作一详细探讨，最后还会对建立我国的知情权制度进行一些具体的制度设计。
一、 知情权之产生与发展
知情权的概念于二战之前就已经提出，但真正对之进行大规模的理论研究及立法尝试则是二战之后的事情了。如果说二战中纳粹分子对人类的民主和法治进行了最惨无人道的践踏，那么以纳粹分子的垮台为契机，国际人权意识则在二战后大大膨胀。在这股国际人权运动的大潮中，随着各国民主主义的不断发展和国民主权观念的不断深入，公民对于政府信息和活动的了解权便日益显得迫切和重要起来，而作为对公民这种知的需求及对现代民主文明的积极回应，各国政府也纷纷制定情报公开法，并在短短几十年中逐步形成了具有本国特色的情报公开制度。
瑞典1766年制定的《出版自由法》中，规定了为出版而阅览公文书的权利，这被认为是现代情报公开制度之首例。这部法律受英国出版自由的影响，同时也是国内战争及议会斗争的产物。虽然最早确立了公民获得行政文书的权利，但并未明确提出当代意义的知情权概念，而且因为其区分秘密文书和公开文书，从而在多年经验的基础上形成了数百条秘密法，制度运行极为复杂，因而未能广为流传。
美国的知情权立法虽然晚于瑞典，但其对西方国家的影响却是最为广泛的。很多国家纷纷对美国的情报公开制度予以借鉴吸收，在此基础上建立本国的知情权制度。美国建国初期即确立了人民主权的原则并初步确立了知情权的概念。正如当时美国最高法院大法官James Wilson所指出的那样：“人民有权知道他们的代表正在做什么，已经做了什么。” 知情权于当时虽未有专门的法律加以保障，但却是不言自明的。然而，后来随着联邦行政机构的日益庞大，政务公务员虽由选举产生，但业务公务员却不是这样的，他们与人民的关系日渐疏远，行政公开受到了很大影响。为了改变这种状态，美国曾于1935年制订了“联邦公示法”（The Federal Register Act ）,1937年制定了“联邦规则法”（The Code of Federal Regulations），但这对于行政公开来说都是无济于事。二战后，杜鲁门政府颁布了行政程序法，其目的之一是促进行政公开，但由于法律规定行政机关可以因公共利益出于正当理由而拒绝公开，故对公民知情权之保障效果甚微。后来，美国行政秘密主义激起了很多人的不满，其中，新闻界为了保证消息来源和报道自由，最先并最为积极地扛起了反对秘密主义的大旗。加之法学家、律师、在野党以及其他民众的广泛呼吁，经过11年的准备、争论、妥协，终于1966年美国通过了“情报自由法”的法案，成为美国情报公开史上具有里程碑意义的事件。它规定任何人均享有向行政机构申请查阅、复制行政情报的权利；并将不予公开的情报确立为九种；同时还赋予申请人对于拒绝公开情报的行政机关享有诉讼的权利。随后又在“纽约时报案”和“水门事件”的促成下，1974年又通过了对“情报自由法”的修正案，大大扩大了负有公开义务的行政机关的范围。九十年代，克林顿政府上台之后，又通过了“电子的情报自由法”，解决了政府记录电子化而带来的电子情报公开问题及对公众关于情报公开的申请答复迟缓的问题。至此，美国在保障公民知情权方面形成了一个较为完备的法律体系。
