拆迁行政案件中附带民事诉讼的可行性
长期以来，围绕拆迁纠纷的解决途径一直存在二种截然不同的观点： 以民事诉讼解决拆迁纠纷和以行政诉讼解决拆迁纠纷。这二种观点的争论甚至导致一段时间以来司法实践的混乱。最高人民法院1993年11月24日在“关于适用《房屋拆迁管理条例》第十四条有关问题的复函”(93年法民字第9号)中指出：“在城市房屋拆迁管理过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷，因此房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷解决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”显然，上述“复函”将房屋拆迁纠纷的解决纳入了民事诉讼的受案范围。但是，由于存在行政裁决的效力在民事诉讼中无法得到妥善协调问题，最高人民法院于1996年7月24日发布“关于
受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复”(法复＜1996＞12号)对这一问题作新的规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋拆迁主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”这一规定明确了行政诉讼的受案前提必须是行政机关事先作出了拆迁裁决。但是，对拆迁裁决的司法审查并不是解决拆迁安置纠纷的唯一途径，当拆迁人与被拆迁人经协商达不成补偿安置协议，而当事人又没有申请有关部门裁决的，人民法院可以适用民事诉讼程序来解决拆迁人与被拆迁人权利义务不确定的问题。因此，该“批复”又规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”可见，解决拆迁补偿安置纠纷客观上存在行政诉讼和民事诉讼两种解决途径，这为行政诉讼附带民事诉讼提供了可能。
尽管行政附带民事诉讼在理论上还存在种种争议，但审判实践已逐步揭示了这一事实的客观存在。拆迁行政案件中的附带民事诉讼是指人民法院在通过行政诉讼审查拆迁当事人不服拆迁主管部门就拆迁当事人之间的拆迁补偿安置纠纷所作裁决的同时，可以通过民事诉讼直接确定拆迁当事人之间的拆迁补偿安置权利义务。有人否认对行政裁决提起的诉讼可以附带民事诉讼，认为行政裁决一旦引起诉讼，便必然意味着原先双方当事人之间的民事之争尚未消除，当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其原告的民事请求，这样，当事人的民事权益请求已经包含于并转化为一种行政诉讼请求。故认为这种诉讼仍是行政诉讼，只不过表现特殊罢了。笔者对这一观点不敢苟同。诚然，由于行政机关的行政裁决，使原本是平等主体之间的民事纠纷转化为行政主体与相对人的行政争议。通常，相对人通过行政诉讼维持或撤销行政主体的行政裁决，也能够满足自己对民事权益的主张。但是，这类通常情况并不代表全部，如果以偏概全，就意味着承认行政机关所作行政裁决的依据是争议各方的民事请求而不是特定的法律规范。笔者以为，应当看到行政裁决与裁决所涉及的民事纠纷是可以分离的事实。在拆迁行政案件中，拆迁人与被拆迁人就补偿安置的协商虽然要考虑协议双方的意思自治因素，但这种意思自治不能违背相关法律规定的大前提。譬如，
《条例》授权各地方人民政府制定有关拆迁补偿安置的费额标准，这个标准拆迁人与被拆迁人在协商时是不能任意违反的，否则，按
《条例》第
五十二条第（三）项的规定，属于“擅自提高或者降低补偿安置标准，扩大或缩小安置范围内”的行为，将被追究有关法律责任。因此，在拆迁人与被拆迁人不能就补偿安置达成协议时，拆迁主管部门将依据有关法律规范作出独立于有关当事人民事请求的行政裁决(可能不支持任何一方当事人的主张)，行政诉讼无论是维持或者撤销（因行政裁决不是行政处罚，不能适用变更）该裁决都不可能使有关当事人的民事纠纷获得自动解决，只有通过专门的民事诉讼才能彻底解决讼争。今年三月，最高法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（以下简称
《解释》）颁布，
《解释》第
六十一条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这无疑为人民法院审理拆迁行政案件指明了一条新思路。
