三：行政指导真的很灵吗？
现代世界各国政府对国家经济生活的态度一般可分为自由放任主义和国家干预主义两种。自由放任主义的思想源于亚当·斯密，而国家干预主义思想则产生于二十世纪三十年代的资本主义世界性经济危机背景下凯恩斯主义的兴起。这次世界性经济危机被认为是“市场失灵”的典型例子。国家对经济生活的干预可大致分为两个层面：一是宏观层面的干预，如货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策等。另一是微观层面的干预，主要是地方政府根据国家宏观政策或结合该地区实际情况对经济生活的直接干预 ，如对该地区某些中小企业的扶持，对农业生产的帮助等。前者即所谓的宏观调控。
根据目前绝大部分学者的观点，如罗豪才、扬海坤、应松年等中国学者及日本学者，如南博方、室井力对行政指导的定义以及日本、韩国、台湾地区的法律对行政指导的定义来看,[9]行政指导一般来说是对相对人作出的，这就意味着，类似于调整银行利率、控制货币供应量以及降低关税等国家干预经济的措施是不属于“行政指导”的范围的。因为这些措施的对象是整个国家。也就是说，行政指导不同于国家干预，也不同于宏观调控，它主要指国家干预中微观层面的干预，但不完全是。因为行政指导不仅包括对经济生活的干预，还包括对公民文化生活及其它方面的指导，但主要以对经济生活的干预为主。固然，将行政指导理解成国家干预也并非不可，但从法学的角度来看，将行政指导理解为行政机关对相对特定的相对人的行为来说似乎更为可取。原因有两点：一是因为法学家更加关注怎样限制权力，避免行政机关权力的滥用，保护相对人合法利益不受侵害；二是因为大部分宏观调控措施应当通过或大部分已通过专门性的法律、行政法规的形式加以规定，它们具有法律效力。既然已有法律加以控制，我们可以将精力转移到那些法律控制之外或控制比较薄弱的领域。
虽然学者们对行政指导的定义只是那种非强制的不具法律效力的指导，但讨论其优点时，却并不是从这一角度出发，而是把那些具有法律效力的法律、行政法规和规章等也包括进去，即学者们讨论的是国家干预的作用。如
国务院《关于鼓励外商投资的规定》等这类行政法规的作用也包括在学者们所讨论的“行政指导”的作用当中，尽管这些行政法规从严格意义上来说并不是大部分学者所定义的“行政指导”。其实，国家干预经济生活的最重要形式就是这些具有法律效力的法律、法规，对日本经济的发达起主要作用的也是这些法律、法规，并不是对企业具体的行政指导。
